<조사 대상 기관>
2008년 공공기관 기관장 선임을 완료한 20개 주요 공공기관 (공기업 16+준정부기관 4)
공기업: 대한주택공사, 한국도로공사, 한국방송광고공사, 한국철도공사, 한국토지공사, 한국컨테이너부두공단, 부산항만공사, 한국수자원공사, 대한광업진흥공사, 한국조폐공사, 인천항만공사, 한국전력공사, 한국석유공사, 대한석탄공사, 한국공항공사
금융위원회 산하 준정부기관(기금관리형): 신용보증기금, 한국주택금융공사, 기술보증기금
위탁집행형 준정부기관: 국민건강보험공단
<기관장 임명 법적 절차>
공공기관의 운영에 관한 법률(이하 공공기관운영법)에 따르면 공공기관의 신임 기관장 임명 시 해당 공공기관의 이사회에서 임원추천위원회를 구성하고, 임원추천위원회에서 임원후보를 심사, 후보자를 복수 선정하여 주무기관 장에게 추천, 공공기관운영위원회의 심의, 의결을 거쳐 주무기관 장은 그대로 대통령에게 제청토록 하여 대통령이 임명하도록 되어있다.
(공기업이 아닌) 준정부기관의 경우, 최종 임명은 대통령이 아닌 주무기관 장에게 그 권한이 있다. 이번 조사에서는 4개 기관(신용보증기금, 한국주택금융공사, 기술보증기금, 국민건강보험공단)이 이에 해당된다.
1) 정부의 임원추천위원회와 공공기관운영위원회 활동 무력화
정부가 기관 임추위에 5배수 후보 추천 요구, 면접대상자 전원이 후보 추천되기도
실체가 불분명한 인사소위원회가 공공기관운영위원회의 심의 기능 무력화
공공기관의 기관장 선임에 있어서 임명 과정이 민주적이고 투명하게 진행되었는가의 여부는 해당 공공기관의 임원추천위원회의 구성과 활동 그리고 공공기관운영위원회(기획재정부 산하)의 활동이 법의 취지에 맞게 독립성과 투명성, 공정성을 유지하여 절차가 진행되었느냐에 달려있다.
그러나 경실련이 이명박 정부 들어 진행된 공공기관의 기관장 임명실태를 조사한 바에 의하면, 임원추천위원회의 불철저한 활동, 정부의 임원추천위원회 활동 개입과 공공기관운영위원회 무력화에 따라 정부가 입맛에 맞는 인사들을 기관장으로 사실상 낙하산 인사하고 있음을 확인했다.
법에 정해진 기관장임명추천위원회의 추천활동이나 공공기관운영위원회의 심사의결 기능은 사실상 요식행위로 전락되고 정부가 실질적으로 기관장 임명을 결정하는 구조를 보이고 있다.
(1) 정부의 공공기관의 임원추천위원회 활동에 대한 개입
정부는 해당 공공기관에 임추위가 후보자를 추천 시 모두 5배수 추천할 것을 요구해 정부 의도대로 기관장을 임명할 수 있는 구조를 만들고 있다. 부산항만공사나 석유공사의 경우 5배수 추천을 정부에서 권장하고 있다고 공개하며 면접대상자 6명중 4명을 추천(부산항만공사)하거나 면접대상자 5명 모두를 추천(석유공사)했다. 철도공사나 마사회도 면접대상자 6명중 4명을 추천했고 도로공사, 토지공사, 수자원공사, 대한광업진흥공사, 조폐공사, 전력공사, 한국공항공사 등은 모두 5명의 후보를 추천했으며 인천항만공사 역시 면접심사대상자 4명 모두를 후보로 추천했다.
현재 공공기관운영법은 복수추천만을 규정하고 있을 뿐 구체적인 추천은 임추위가 응모자 수를 고려해 특별히 불가피한 때를 제외하고 복수 추천의 취지를 살려 2~3배수 추천하는 것이 일반적이다. 그러나 정부가 임추위에 5배수 후보 추천을 권유함으로써 임추위를 기관장의 실질적인 추천 기구가 아닌 요식적 기구로 응모자들 중 최소한의 부적격자를 걸러내는 역할을 하도록 한정하고 있다. 따라서 중대한 결격사유가 없는 한 정부가 의도한 인사를 얼마든지 합법적 절차를 통해 임명할 수 있는 구조가 만들어지고 있다.
임추위가 기관장 선정기준에 따라 독립적으로 엄정한 심사를 통해 기관장 후보를 압축해서 추천하는 것이 아닌 정부가 지침을 주어 5배수를 추천토록 한 것은 사실상 임추위가 법령에 정해진 실질적 추천 행위를 하지 말고 정부의 최종판단에 맡기라고 요구하는 것과 같다.
(2) 정부의 공공기관운영위원회 활동 무력화
공공기관운영위원회는 임추위에서 추천된 후보에 대해 심의하고 의결할 권한을 갖고 있다. 하지만 이번 실태 조사에서 운영위는 16개 공기업기관장 후보에 대한 심의, 의결 중 10개 기관장 후보에 대해서 3번에 걸쳐 의결했으나 이는 정식회의를 거치지 않고 서면으로 의결했다. 서면의결은 회의체로서 위원회의 심의 기능을 정면으로 부정하는 것으로 공기업 운영에 대한 핵심사항인 기관장 임명에 대해 운영위가 얼마나 무의미하게 임하고 있는지 적나라하게 보여주는 것이다.
기관장 후보들이 여러 명인 가운데 단 한차례의 토론 없이 위원 개인적으로 서면으로 후보에 대한 심사를 진행하고 최종 기관장 후보를 결정할 수 있는지 의문이다. 이는 운영위원장인 기재부 장관이 법령에 정해진 운영위 권한을 무력화시킨 결과라 할 수 있다.
특히 운영위는 3번의 서면의결과 2번의 회의 의결을 통해 16개 공기업 기관장 후보들에 대해 모두 원안 의결한 것으로 나타났다. 이와 관련해 3건의 서면의결에 대해서만 개별위원들의 의결내용을 공개했는데, 3건 모두 민간 위원 중 박광서, 박인혜, 윤영진, 이유정 4인의 위원이 의결 시에 기권 내지 불참했다. 이들은 현 정부가 아닌 이전 참여정부에서 3년 임기의 위원으로 임명된 사람들로 현 정부의 사퇴 요구에 응하지 않은 위원들인 것으로 알려지고 있다. 결과적으로 정부가 운영위를 정상적인 논의와 심의가 불가능한 조직으로 만들어 놓고 기관장의 낙하산 인사를 허용하는 요식행위의 기구로 전락시키고 있다.
(3) 실질적 심사권을 쥐고 있는 공공기관운영위원회의 인사심의소위원회
기획재정부는 공공기관의 임원후보 추천의 경우 민간위원 4명과 정부위원 3명으로 구성된 인사소위원회에서 사전 심사한 결과를 전체 공공기관운영위원회의 안건으로 올리고 있다고 밝혔다. 공공기관운영위는 16개 공기업 기관장 후보들에 대해서 모두 원안 의결한 것으로 나타났는데 기재부가 밝힌 대로라면 인사소위의 심사 결과가 그대로 통과된 것이라고 볼 수 있다. 하지만 인사소위원회에 대한 회의록이나 회의 결과는 물론 위원 명단이나 회의 개최 일시 등 소위원회의 실체를 확인할 수 있는 어떠한 기본 정보도 공개되지 않은 상황에서 인사소위원회의 토의 과정이나 결과에 대해 신뢰하기란 상식적으로 어려운 일이다.
특히 5명의 기관장 후보를 공공기관운영위원회에 1차 추천했지만 재공모가 결정된 한국전력공사의 경우, 인사소위원회의 사전 결정으로 재공모 결정하였지만 공공기관운영위원회는 단 한번의 토론 없이 서면으로 6차회의에서 그대로 원안 의결하여 다시 재공모 결정 한 것으로 드러났다. 이는 다시 말해 결국 시행령 규정에 의해 설치된 인사소위원회가 실제 공공기관장의 후보 추천과 관련한 심사 결정에 대한 결정적인 역할을 하고 있어 사실상 공공기관운영법 모법에 규정된 공공기관운영위원회의 기능은 완전히 무력화되고 있다고 할 수 있다.
기관장 후보 추천 심사를 주도하고 있는 인사소위원회의 구성도 심각한 문제를 갖고 있다. 공공기관운영법 시행령에 따르면 효율적인 업무 수행을 위해 공공기관운영위원회에 소위원회를 둘 수 있도록 하고 소위원회의 위원장과 위원은 운영위원장(기재부장관)이 지명할 수 있도록 규정하고 있다. 사실상 정부가 원한다면 자신의 입맛에 맞는 위원들로 소위원회를 구성해 후보 추천 심사를 마음대로 할 수 있는 구조인 것이다. 인사소위원회의 위원 명단이나 회의록도 공개되지 않은 상황에서 정부의 의지대로 위원을 구성할 수 있다면 그 심사 결과의 공정성에 대해 의문을 가질 수 밖에 없다.
모법인 공공기관운영법에는 소위원회 구성과 관련한 규정이 없음에도 불구하고 정부가 시행령으로 소위원회를 설치토록 규정하고 실질적인 심사의 전권을 행사할 수 있도록 한 것은 투명하고 공정한 심사를 위해 공공기관운영위원회를 설치한 모법의 취지를 시행령이 정면으로 훼손하는 것이라 할 수 있다.
2) 기관장 후보추천 과정의 투명성 부족
임원추천위원회와 공공기관운영위원회의 회의록 부실과 비공개
(1) 임원추천위원회 회의록 부실
20개 기관 중 회의록 전문을 기록해 공개한 곳은 주택공사 등 11여 기관에 불과하다. 나머지는 8개 기관(한국철도공사, 한국토지공사, 신용보증기금, 한국주택금융공사, 대한광업진흥공사, 인천항만공사, 한국전력공사, 대한석탄공사)은 회의결과 내지 발언요지만 정리하는 등 임추위의 취지와 의미에 맞는 활동을 했는지 확인할 수 없었다. 임원추천위원들의 책임 있는 활동을 위해 필수적인 회의록 작성에 소홀했음을 보여준다. 회의록 전문을 기록하면서 후보자 면접내용이나 서류심사 등의 심사과정까지 모두 기록한 기관은 한국석유공사가 유일하다. 석유공사를 제외한 나머지 모든 기관은 서류심사, 면접심사의 과정과 내용을 기재하지 않아 심사과정이 제대로 진행됐는지 여부를 확인할 수 없다.
국민건강보험공단은 임원추천위원회 회의록 정보공개 요청에 ‘정보공개법 제9조제1항 5호, 6호’ 즉, 개인의 사생활 등 보호를 이유로 회의록을 공개하지 않는다고 답변했다. 이는 국정운영의 투명성 확보라는 정보공개법의 취지에 명백하게 어긋나는 행위이며 임원추천위원회의 회의록은 해당공공기관의 기관장 선임 전반에 대해 살펴볼 수 있는 필수적인 정보로 활동 종료 후 투명하게 국민에게 공개하는 것이 공익을 위해 필수적이다. 다른 공공기관에서는 공개하고 있는 내용을 국민건강보험공단만 비공개 처리한 것은 납득하기 어렵다. 기관장 선임 관련한 전반적인 논의 과정을 공개해야 낙하산 인사 의혹에서 자유로울 수 있을 것이다.
후보추천의 공정성과 투명성을 확보하기 위해서는 회의록은 전문을 작성해 이를 공개해야한다. 상당수의 공공기관이 회의록을 부실하게 작성하고 있는 것은 투명성이 담보되어야 할 임원추천위원회의 활동을 저해하는 것이나 다름없다. 공공기관의 기관장 임명이 낙하산 인사나 정치적 배려에 의한 인사라는 의혹을 불식시키기 위해서는 반드시 임명 과정 전부가 공개돼야 한다. 또한 대다수의 공공기관이 임원 응시자에 대한 사생활보호 차원에서 서류심사, 면접과정 일체를 비공개 처리하고 있는데 이것은 또 다른 의혹을 낳을 뿐이다. 어떤 과정을 통해 최종 후보자가 추천되었는지 알 수 없기 때문에 정실인사라는 의혹은 커질 수밖에 없다. 실명 등 특정인을 확인할 수 있는 정보를 제외하고는 모든 자료는 공개돼야 한다.
(2) 공공기관운영위원회 회의록 비공개
공공기관운영위원회 또한 철저하게 모든 자료를 비공개하고 있다. 서면의결은 회의록이 아예 있을 수 없기 때문에 논외로 치더라도 정식회의를 통해 기관장 후보를 심사, 의결한 회의록도 공개하지 않았다. 7월 23일, 8월 26일 두 차례 회의를 통해 대한광업진흥공사 등 6개 기관장 후보를 심사, 의결하였으나 회의내용 및 표결 결과 등이 기록된 회의록이 모두 비공개되었다. 특정인의 신분이 노출될 수 있는 내용은 부분 삭제해 공개할 수 있음에도 불구하고 전면 비공개한 것은 위원회의 공공적 역할을 망각한 행정비밀주의적 태도라는 비난을 피할 수 없을 것이다.
임추위에서 추천된 후보자들과 최종 결정된 기관장 후보에 대한 심사 사유 등이 기록돼 있지 않아 복수의 후보들 중 소수를 선별해 추천했는지 아니면 모두를 추천했는지, 어떤 이유에서 최종 후보로 선정되었는지 등 최종 심의 결과에 대해 현재로서는 전혀 알 수 없다. 투명하고 공정한 심사를 위해 만들어진 운영위원회가 서면의결, 비공개회의로 진행한다는 것은 어불성설의 논리이며 정권 입맛에 맞는 정치적 인사의 강행이 더 수월해졌다는 비판에서 자유로울 수 없다.
3) 구체적이지 못한 기관장 심사기준
임원 후보자에 대한 심사기준은 추천위원들이 예비 후보 중 심사를 통해 점수화하는 일종의 평가지표로 후보자 심사 과정 중 추천의 적정성을 알 수 있는 핵심적인 내용이다. 그러나 18개 공공기관의 심사기준은 포괄적이고 추상적인 기준만을 제시해 놓고 있어 이 같은 취지를 살릴 수 있는지 의문이다.
예를 들면, 주공 등의 공공성과 기업성을 조화시켜 나갈 수 있는 소양, 자질, 도로공사의 최고경영자 자질과 능력, 한국철도공사의 조직화합과 경영성과 도출할 수 있는 친화력, 전력공사의 최고경영자 자질.품성, 석유공사의 경영진 및 이해관계집단으로부터의 독립성 등과 같이 대부분의 공공기관들은 측정하기도 어려운 추상적이고 구체적이지 못한 심사기준을 가지고 후보자를 평가하고 있어 해당분야에 비전문적인 인사라도 후보로 얼마든지 추천될 수 있는 가능성을 열어 놓고 있다. 다시 말해 업무 전문성이 떨어지는 인사들도 낙하산으로 추천될 수 있는 심사기준을 갖고 있다는 것이다.
4) 임원추천위원회 구성의 문제
형식적인 이사회의 임추위 구성, 최소화시킨 외부 민간위원, 임원추천위원 명단 비공개
공공기관운영법은 공정하고 엄정한 심사를 위해 기관의 이사회에서 비상임이사와 외부 민간위원으로 구성된 임원추천위원회를 구성하도록 하고 있으며 민간위원은 위원정수의 과반 수를 넘지 않는 범위 내에서 참여할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 공사 내부의 비상임 이사만으로 구성될 경우 자칫 임추위가 공정성 시비에 연루되거나, 형식적으로 진행될 우려를 막기 위한 제도적 장치라 할 수 있다. 따라서 가능한 한 많은 외부 민간위원들의 참여를 독려해 보다 객관적인 심사를 통해 적절한 인사를 기관장 후보로 추천하는 것이 마땅하다.
그러나 임원추천위원회를 구성하는 실제 이사회에서는 여전히 이러한 논의들이 진지하게 이루어지지 못하고 있는 것으로 나타났다. 특히 민간위원 선임과 관련해서는 대부분 각 기관 내부에서 추천한 인물들에 대해 그대로 승인하고 있다. 즉, 기관과 직간접적으로 관련있는 인사들이 그대로 외부민간위원으로 구성되고 있는 것이다.
한국철도공사의 경우 임원추천위원 후보에 대한 자질이나 전문성에 대한 토론이 아닌 기관 실무진의 안을 그대로 통과시켜 임추위를 구성했다. 또한 한국컨테이너부두공단은 효율적인 위원회 회의를 위한다는 명분으로 위원 정수를 5인으로 구성하고 비상임이사 4인을 제외한 나머지 1인으로만 민간위원을 구성했으며 이마저도 공단구성원 대변자로 하는 것이 타당할 것이라는 상식 이하의 논리를 내세우며 실질적인 외부민간위원을 배제한 것으로 나타났다. 다른 대부분의 기관들도 전문성 있는 민간 인사를 선임하고자하는 노력이나 의지가 거의 보이지 않았다.
기관들은 이렇게 민간위원 참여를 요식화 해놓고도 그 수 또한 최소화 하고 있다. 이번 조사 결과, 대한주택공사, 부산항만공사는 비상임이사 6인에 민간위원은 그 절반수준인 3인으로만 구성했고, 도로공사는 5인중 3인으로 민간위원을 구성한 것으로 나타나 민간위원을 형식적으로 끼워놓는 수준에 불과했다. 특히 이들 민간위원 중에는 내부구성원의 대변자도 포함되어 있기 때문에 실질적인 외부 민간위원은 구색 맞추기에 불과한 상황이다. 앞서 지적한 것처럼 한국컨테이너부두공단은 비상임이사 4인과 내부구성원의 대변자인 민간위원 1인으로만 구성해 사실상 외부 민간위원을 참여시키지 않은 채 후보 추천을 진행했다.
이러한 외부민간위원의 형식적 참여는 추천과정에 있어 외부자의 객관적 의견을 반영시키지 못하는 구조적 한계를 내포한 것으로 후보 추천의 공정성 결여는 물론 민간위원 참여 보장이라는 제도적인 의미마저 퇴색시키고 있음을 알 수 있다.
아울러 기술보증기금, 한국주택금융공사, 신용보증기금은 임추위의 명단까지도 공개를 거부했다. 비공개 사유는 추천 활동의 장애를 그 이유로 들고 있으나 이는 기관들이 아직까지 임추위의 성격과 역할을 이해하지 못하고 있다는 사실을 단적으로 드러낸 것이다. 추천 행위의 정당성을 스스로 확보하고, 추천행위의 책임성을 확보하기 위해서라도 명단 공개는 필수적이다.
5) 주무장관과 대통령의 불분명한 재공모 추진 요청
이번 조사 결과 20개 조사대상 기관 중 4개 기관이 사장 후보를 재공모한 것으로 나타났다.
한국전력공사는 임추위에서 최종후보자 5명을 공공기관운영위원회에 추천했으나 공공기관운영위원회의 재공모 결정에 따라 재공모를 진행했다. 한국석유공사의 경우 임추위에서 응시자에 대한 면접심사 후 적격자가 없다며 재공모를 실시했지만 1차 공모시 최종 추천됐던 후보 중 3명이 포함된 5명이 최종후보자로 추천된 것으로 나타났다.
준정부기관으로서 공공기관운영위원회의 의결없이 임추위에서 추천한 복수의 후보 중 주무장관(금융위원장)이 임명하는 한국주택금융공사와 기술보증기금의 경우 임원추천위원회에서 심사과정을 완료해 주무장관에게 최종후보자 3명, 4명을 각각 추천했으나 주무장관이 임명하지 않아 이후 임원추천위원회를 재구성하고 추천 절차를 다시 진행한 것으로 나타났다.
재공모를 실시한 4개 기관 중 임추위에서 재공모를 결정한 석유공사를 제외한 3개 기관은 임추위에서 최종 후보자를 3~5명을 추천했으나 공공기관운영위원회나 최종 임명권자의 거부로 임추위가 재구성되어 추천 절차를 다시 진행했다. 사실상 정부의 결정에 의해 1차 공모에서 적합한 후보가 없다는 이유로 재공모가 실시된 것이다. 해당 공공기관에 적합한 인사가 없다면 충분히 재공모를 통해 전문성 있는 인사를 선임할 수 있고, 그렇게 하는 것이 마땅한 논리이다. 그러나 임추위에서 심의, 의결하여 추천한 복수의 후보자 중 적임자가 없다는 이유로 재공모를 요구하는 것은 사실상 임추위의 활동을 무력화시키고 무의미한 것으로 전락시키고 있다. 낙하산 인사 등으로 인한 공기업의 방만한 경영 등의 폐해를 해결하기 위해 주무장관이나 대통령의 직접 임명이 아닌 공개적인 추천절차가 도입됐음에도 불구하고 임추위의 심사 절차와 과정을 통해 추천된 후보들에 대해 막연하게 적임자가 없다는 이유로 추천 행위를 무력화시키는 것은 주무장관이나 대통령이 추천 제도의 취지를 정면으로 부정한 것이라 할 수 있다.
객관적으로 훌륭한 후보가 추천되었고, 절차와 과정상 아무런 문제가 없음에도 복수추천 후보 중에서 대통령과 주무장관이 임명을 거부하는 문제는 반드시 시정돼야 한다. 이러한 문제가 시정되지 않는다면 정권 입맛에 맞는 인사가 추천되지 않아 재공모를 추진한 것이 아니냐는 비판은 물론이고 권력의 낙하산에 반대해 좋은 후보가 추천되어도 권력자가 반대하면 몇 번이고 다시 재공모를 해야 하는 문제가 계속될 수 밖에 없다. 이런 문제가 계속되는 한 공공기관장에 대한 낙하산 인사, 정치적 인사 의혹을 지울 수 없을 것이다.
1차 복수추천 후보에 대해 최종 임명권자인 주무장관이나 대통령이 임명거부 할 때에는 반드시 문서에 그 사유를 적시해 통지토록 하고, 이를 임추위에서 공개한 후에 재공모하도록 의무화해 최종 임명권자의 부당한 임명 거부 관행을 없애야 한다.
<개선 방안>
신임 기관장 추천을 위해 구성된 임원추천위원회의 활동을 투명하게 공개할 수 있도록 회의록의 전문 작성을 의무화하고 이를 공개해야 한다. 아울러 추천 심사기준에 따른 세부적인 심사 결과 내용을 공개해 심사 추천의 적정성에 대한 사회적 검증이 가능하도록 해야한다. 대부분의 공공기관 임추위에서 서류 및 면접심사 내용을 일체 비공개하도록 되어 있어 이에 대한 개선이 시급하다. 위원회 활동을 공개함으로써 참여한 위원들의 책임있는 활동과 운영의 공정성을 높일 수 있다.
임원추천위원회 구성에 있어 민간위원을 확대해야 한다. 현재 임원추천위원회는 해당 공공기관의 비상임이사와 이사회가 선임한 위원으로 구성하도록 되어있다. 여기서 이사회가 선임하는 위원의 정수는 임원추천위원회 위원 정수의 2분의 1미만이다. 법에서 보장하고 범위 내에서 민간위원을 적극 참여시켜 보다 공정하고 객관적인 심사를 할 수 있도록 해야한다.
출처: 경제정의실천시민연합
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